Le nouveau Livre blanc de la Défense confirme que l’armée continue de subir des restrictions budgétaires. Analyse par l’un des meilleurs spécialistes français de la question.

Le 17 juin, le président de la République a rendu public le nouveau Livre blanc Défense et sécurité nationale qui remplace le précédent Livre blanc sur la défense publié en 1994 par le gouvernement Balladur. Cette publication s’accompagne de l’annonce de réformes très importantes, dans le cadre de la réforme générale de l’État, en vue à la fois de réduire les coûts de fonctionnement et d’adapter les armées françaises aux nouvelles formes de conflictualité.
Naturellement, les interrogations ont tout de suite surgi. En face de la thèse officielle ou optimiste, qui soutient que ces réformes sont nécessaires pour disposer d’une armée adaptée à ses nouvelles missions et aux moyens, des voix discordantes dénoncent « un véritable déclassement militaire de notre pays dans un monde bien plus dangereux qu’hier » (1). Le fait massif est celui des réductions d’effectifs qui accompagnent ce nouveau Livre blanc : les armées devraient perdre 54 000 personnes au cours des prochaines années, pratiquement l’équivalent du format actuel de la marine. Il paraît difficile de croire qu’une amputation aussi massive n’aura aucune conséquence sur les capacités opérationnelles des armées et donc sur le statut international de la France.
Toute l’histoire de notre politique de défense, depuis au moins 25 ans, se résume à une réduction constante de l’effort consenti. En 1981, nous consacrions 3,8 % du PIB à la défense, aujourd’hui 1,9 %. En termes relatifs, rapporté à la richesse nationale, l’effort a donc été exactement divisé par deux. Certes, il s’agit d’un mouvement qui touche tous les pays d’Europe, comme s’ils voulaient absolument accréditer l’idée d’un vieux continent fatigué et résolu à sortir de l’histoire. En effet, depuis les attentats du 11 septembre 2001, cette réduction a cessé d’être mondiale, comme cela avait pu être le cas dans les années d’euphorie après la désintégration du bloc soviétique : les États-Unis mais aussi les pays d’Asie font aujourd’hui un effort considérable.
Mais le problème est aussi national. Il tient à l’incapacité des gouvernements successifs à réformer l’État, d’où la solution de facilité consistant à se servir des dépenses militaires comme régulateur de la dépense publique. La logique budgétaire à courte vue l’emporte sur une vision stratégique à long terme.

Hausse en trompe-l’œil

Le processus n’a pas été uniforme. La chute a été particulièrement marquée sous le gouvernement Jospin. Un effort réel a été consenti durant le dernier quinquennat, sous la loi de programmation militaire 2003-2008, avec une hausse sensible des crédits d’équipement. Mais il a été en partie en trompe-l’œil, avec la commande de matériels dont le financement n’était pas assuré dans l’avenir : les frégates FREMM ont été inscrites dans la loi de programmation militaire 2003-2008, sans que leur financement soit prévu ! Alors que l’on croyait encore, l’an dernier, que l’impasse pouvait être d’un à deux milliards d’euros par an (2), les annonces récentes ont révélé qu’elle était, en réalité, beaucoup plus élevée : dès 2010-2011, le budget d’équipement devrait passer de 15-16 milliards par an à 21-22 milliards simplement pour la réalisation des programmes déjà lancés. Le reste à payer (sur les commandes déjà passées) s’élèvera à 47 milliards d’euros fin 2008, chiffre astronomique correspondant à trois annuités d’équipement de la défense, « alors même que des dépenses supplémentaires sont inéluctables » (près de 10 milliards pour les frégates et les sous-marins annoncés…) (3). Dans le contexte budgétaire actuel, c’est tout simplement impossible et le modèle Armées 2015 est donc condamné.
Des remises en cause sont inévitables. Aux réductions annoncées d’effectifs, s’ajoute l’abandon, inavoué mais évident, du deuxième porte-avions (la décision est officiellement « reportée » à 2011-2012), la réduction du nombre d’avions de l’armée de l’air, du nombre de frégates de la marine… Toutes les composantes des armées sont soumises à restrictions, sans que la logique soit toujours évidente : le nombre de nouvelles frégates FREMM doit diminuer : on n’en commanderait plus que 11 au lieu de 17. L’impact budgétaire sur la prochaine loi de programmation militaire 2009-2014 sera non seulement nul, mais même négatif, puisque les industriels ont obtenu des compensations en cas de réduction du nombre des navires commandés : en clair, chaque unité coûtera plus cher. Des interrogations du même ordre existent au sujet d’autres programmes.

Un fourre-tout

Ces interrogations se trouvent renforcées à la lecture du Livre blanc censé définir le cadre de notre politique de défense. Jacques Ellul avait formulé la loi tendancielle de baisse de qualité des livres sacrés qu’il exprimait ainsi : « Mein Kampf est très en dessous du Capital et le petit livre rouge est en dessous de tout ». Le Livre blanc de 1994 était très inférieur au Livre blanc de 1972, dont les choix pouvaient être discutés mais qui avait le mérite de la cohérence. Sans aller jusqu’à dire que le Livre blanc de 2008 est en dessous de tout, il faut au moins constater qu’il ressemble à un fourre-tout, mélangeant allègrement menaces militaires et risques globaux (pandémies, changements climatiques…). De multiples scénarios sont envisagés dans un essai de prospective un peu laborieux, mais les choix ne se dégagent pas très clairement, ce qui a conduit un groupe d’officiers généraux et supérieurs, naturellement condamnés à l’anonymat, à dénoncer cette absence de rationalité stratégique : la solution retenue a été, une fois de plus, de répartir les sacrifices de manière plus ou moins équitable entre les différentes armées, sans véritable logique fonctionnelle.
La confusion entre la défense, au sens traditionnel du terme, et la sécurité, entendue de la manière la plus large, est voulue, pour dissimuler dans la deuxième la perte de contenu de la première. Mais, si l’on s’accordera sans peine sur la connexion plus étroite que par le passé entre sécurité intérieure et sécurité extérieure, il n’en résulte pas une fusion des catégories, un mélange des opérations militaires et des opérations de police. La montée des risques « globaux » n’a pas pour corollaire nécessaire le déclin des opérations militaires. Les rédacteurs du Livre blanc ne semblent avoir eu que très faiblement conscience de l’engagement continuel des forces françaises dans des crises au cours des dernières décennies : depuis 1969, début de notre engagement au Tchad, la France a lancé près de 500 opérations extérieures, soit une opération nouvelle par mois en moyenne, sur tous les théâtres d’opérations (Méditerranée, Afrique, Moyen-Orient, océan Indien principalement, mais aussi Antilles et Asie du Sud-Est). Certaines opérations ont pu durer plus d’un an (14 mois pour Prométhée en mer d’Arabie en 1987-1988). En dehors des États-Unis, aucun pays n’en a fait autant. Un tel effort pourra-t-il être maintenu demain ? Si nous perdons cette capacité politico-militaire, alors que nous avons déjà perdu notre primauté économique au profit des nouveaux dragons d’Asie, que restera-t-il de notre influence et, par extension, de celle de l’Europe ?

Lien avec l’OTAN

On doit s’interroger sur le bien-fondé de telles réductions des capacités militaires de la France au moment précis où elle s’apprête à réintégrer l’organisation militaire intégrée de l’OTAN et où elle entend relancer la dynamique de l’Europe de la défense en profitant de la présidence française de l’Union. La mutualisation de la défense ne peut se comprendre comme un transfert de charges envers nos alliés. Nous ne retrouverions une place honorable au sein de l’alliance que si nous lui apportions un potentiel à la mesure de nos prétentions. Le Livre blanc reprend l’antienne bien connue de la rénovation du lien transatlantique. Rappelons qu’en 1995, sitôt élu, le président Jacques Chirac a déjà tenté un rapprochement avec l’OTAN qui a échoué, faute d’accord sur la répartition des grands commandements. Au lendemain de son élection, Nicolas Sarkozy a paru vouloir subordonner le retour de la France à une réforme de l’organisation et à une relance de l’Europe de la défense. Dans son discours du 17 juin, ces conditions ont disparu, indice significatif de la perception de notre puissance. Quant à l’Union, nos partenaires, déjà peu sensibles aux sirènes de la défense commune, le seront encore moins au vu de l’ampleur des renoncements français.

Concurrence

En fait, le discours français repose sur l’affirmation d’une nécessaire complémentarité entre l’OTAN et l’Union européenne y compris dans le domaine de la défense. Mais ce n’est qu’une convenance diplomatique. Dans la réalité, il n’y a pas complémentarité mais concurrence entre les deux organisations. Les pays à la fois membres de l’OTAN et de l’Union européenne se satisfont pleinement de la prise en charge de leur défense par la première. À tout prendre, la plupart d’entre eux préfèrent l’hégémonie des États-Unis à ce qu’ils perçoivent comme une tutelle franco-allemande. Or, l’OTAN est une organisation entièrement dominée par les États-Unis, organisée selon leurs conceptions et leurs intérêts et, loin de favoriser la consolidation de l’Europe, elle travaille plutôt à la maintenir dans un état d’assisté. Depuis plusieurs années, elle essaie de s’affranchir de ses limites géographiques, lançant des initiatives en mer Noire et dans le golfe de Guinée, allant jusqu’à envisager un partenariat avec le Japon et l’Australie, et de ses limites fonctionnelles, puisqu’elle déborde de la défense collective pour prétendre intervenir dans les catastrophes naturelles ou dans la gestion civile des conflits. À chaque fois, elle vient ainsi concurrencer l’Union européenne. Le discours européen et atlantiste aujourd’hui tenu par la France relève de l’oxymore, c’est-à-dire de la contradiction logique.
Au-delà de l’horizon atlantique ou européen, la défense reste fondamentalement une affaire nationale. Il y a une incohérence, sinon une tromperie, à vouloir réaliser de telles réductions, dans une logique strictement financière, tout en prétendant maintenir le rang et la capacité d’influence de la France. Comment expliquer l’annulation du deuxième porte-avions, indispensable à la permanence du groupe aéronaval, au moment où les Britanniques confirment la construction de deux porte-avions ? Comment fournir plusieurs centaines d’officiers pour les états-majors interalliés sans les prélever ailleurs, notamment outre-mer, où notre capacité d’action va être plus que significativement réduite par la fermeture d’un certain nombre d’implantations en Afrique ? Est-il sérieux, dans ces conditions, de prétendre ouvrir une nouvelle base à Abou Dhabi ? Le décalage entre la stratégie déclaratoire et la stratégie des moyens, évident depuis de longues années, risque fort de devenir insupportable à brève échéance.
Manque de rigueur conceptuelle, manque de volonté politique qui entraîne logiquement un manque de moyens, tout se combine pour suggérer, au lieu d’une refondation, une étape supplémentaire dans le grand déclassement de la France. La stratégie déclaratoire en faveur de la place de la France dans l’OTAN ou de la relance de l’Europe de la défense risque fort de n’apparaître que comme une gesticulation.

Hervé Coutau-Bégarie est directeur d’études à l’Ecole pratique des Hautes Études, président de l’Institut de Stratégie comparée et professeur à l’ICES.
(1) « Livre blanc sur la défense : une espérance déçue » par le groupe Surcouf, Le Figaro, jeudi 19 juin 2008.
(2) Hervé Coutau-Bégarie, « Éléments de réflexion sur la politique de défense de la France », Les Cahiers de l’indépendance, n°3, juin 2007.
(3) Rapport d’information n°717 de l’Assemblée nationale, Équipement naval militaire : l’heure des choix, le temps de la méthode, février 2008, p. 39.